Slovensky
EnglishPoslanci Výboru NR SR pre verejnú správu a regionálny rozvoj dnes umožnili predniesť Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ďalej len „úrad“) pripomienky k vládnemu návrhu novely kompetenčného zákona. Jeho súčasťou je totiž aj nový mechanizmus vymenúvania a odvolávania predsedu úradu, ktorý závažným spôsobom zasahuje do jeho nezávislosti.
Predsedníčka úradu Renáta Bláhová poslancom vysvetlila, že úrad je dnes jedinou nezávislou inštitúciou, ktorá dozerá na približne 7 miliárd eur zdravotných odvodov a bude veľkou chybou, ak sa znova dostane pod politický vplyv, cez ktorý presadzujú svoje zištné ekonomické záujmy rôzne finančné skupiny vrátane spoločnosti Penta.
Upozornila ich tiež na riziko, že plánované zvýšenie zdravotných odvodov, ktoré ako súčasť konsolidácie verejných financií prinesie do rozpočtu zdravotníctva zhruba 400 miliónov eur, bez náležitej kontroly a regulácie pôjde v podobe nezaslúženej renty finančným skupinám. A sú to zrejme tie isté finančné kruhy, ktoré prostredníctvom svojho vplyvu na formovanie štátnej zdravotnej politiky, dnes tlačia na podriadenie úradu Ministerstvu zdravotníctva SR a vláde SR.
Predsedníčka úradu členov výboru informovala aj o liste, ktorý včera zaslala všetkým poslancom a poslankyniam Národnej rady SR. Sú v ňom uvedené okrem iného aj ústavnoprávne argumenty, ktoré hovoria dokonca o možnej protiústavnosti navrhovanej zmeny vymenúvania a odvolávania predsedu alebo predsedníčky úradu, keďže z tohto procesu vynímajú parlament, aj hlavu štátu.
„Ďakujem poslancom výboru, že mi umožnili podrobne vysvetliť dôvody, pre ktoré nepokladáme článok III. návrhu novely kompetenčného zákona, ktorá upravuje spôsob menovania a odvolávania predsedu úradu, za šťastné riešenie,“ povedala predsedníčka úradu Renáta Bláhová.
Rokovanie výboru Národnej rady SR pre verejnú správu a regionálny rozvoj k návrhu vlády na skrátené legislatívne konanie o vládnom návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy, je dostupný na: https://tv.nrsr.sk/vyborydetail/11237?termNr=9
Uvedeným návrhom sa výbor zaoberal približne od 19. minúty a 30. sekundy videa.
List predsedníčky úradu zaslaný poslancom a poslankyniam NR SR:
Vážená pani poslankyňa, vážený pán poslanec,
ako predsedníčka Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ďalej aj „úrad“) si Vás s plným rešpektom k Vášmu mandátu dovoľujem upozorniť na tú časť návrhu novely kompetenčného zákona, ktorou sa má oslabiť nezávislosť úradu cez odvolávanie jeho predsedu. Úrad je jediná nezávislá inštitúcia, ktorá dohliada aspoň v obmedzenom rozsahu nad výberom našich zdravotných odvodov, ktoré boli práve pred 20 rokmi kontroverzne sprivatizované. Objem týchto zdravotných odvodov už v tomto roku predstavuje 7 miliárd eur, veľká časť je pod kontrolou finančnej skupiny Penta.
V tomto kontexte si dovoľujem pripomenúť podozrenia, ktoré sprevádzali zdravotnícku reformu pána Zajaca schválenú v roku 2003. Tá okrem iného umožnila transformáciu jestvujúcich zdravotných poisťovní na súkromné akciové spoločnosti, otvorila im cestu k vytváraniu neregulovaného zisku z verejného zdravotného poistenia a „zabudla“ zakázať krížové vlastníctvo, čo sú dva zarážajúce unikáty, ktoré v EÚ nemajú svoje miesto. Podľa svedkov a americkej diplomatickej pošty, ktorá unikla cez Wikileaks, kontroverznú zdravotnícku reformu sprevádzalo korupčné ovplyvňovanie poslancov v prospech návrhov zákonov, ktoré predkladal do Národnej rady SR práve vtedajší minister zdravotníctva. Vyšetrovateľom mala bývalá poslankyňa Národnej rady SR uviesť nasledovné: „Gorila bola pravdivá aj v časti kupovania poslancov, o čom vedeli všetci, že jej bol ponúkaný úplatok finančnou skupinou Penta za to, že poslanci podporia Zajacovu reformu.“
Plánované vyňatie Národnej rady SR z procesu odvolávania aj menovania predsedu úradu a jeho podriadenie Ministerstvu zdravotníctva SR, je nesystémový krok a je otázne, či je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky (pozri ústavnoprávne pripomienky, ktoré sú prílohou tohto listu). Z minulosti vieme, že takéto riešenie malo veľmi negatívne dôsledky na zdroje verejného zdravotného poistenia a súčasne prinieslo nezaslúžený profit finančnej skupine Penta, podrobnosti sa dočítate najmä v správach za posledné dva roky fungovania úradu, teda za obdobie, v ktorom nebol úrad Ministerstvu zdravotníctva SR podriadený. To sa, pravdaže, tejto finančnej skupine nepáči, a preto ich napáda.
Bol to práve Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ktorý v čase podriadenosti Ministerstvu zdravotníctva SR schválil aj bankové úvery na vyplatenie stoviek miliónov eur z verejného zdravotného poistenia v prospech akcionárov finančnej skupiny Penta. Spoločnosť Penta sa tak stala najsilnejšou finančnou skupinou v sektore zdravotníctva nielen na Slovensku, ale možno aj v rámci EÚ. A zatiaľ čo rozširovala svoje investičné portfólio i politický vplyv a ťažila zo zdravotníctva zisky (v rokoch 2010 až 2020 len ZP Dôvera vyplatila svojim akcionárom 550 mil. eur, pričom kapitál, ktorý do poisťovne za celý tento čas vložila, bol len 34 mil. eur), naše verejné zdravotníctvo sa postupne pretváralo na „výberové zdravotníctvo pre bohatých“. Vo verejnej sieti dnes chýbajú stovky lekárov i sestier, predlžujú sa čakacie lehoty, za lepšiu dostupnosť zdravotnej starostlivosti treba napriek vysokým odvodom zaplatiť takpovediac na drevo. A, pochopiteľne, nespokojnosť občanov rastie.
Keďže Ministerstvo zdravotníctva SR zatiaľ riadne nevysvetlilo dôvody, pre ktoré sa má zmeniť jestvujúci postup vymenúvania a odvolávania predsedu úradu a prečo sa to má udiať ešte aj v skrátenom legislatívnom konaní, teda bez verejnej a odbornej diskusie, vzniká dôvodné podozrenie, že za týmto návrhom novely sú zase len zištné záujmy finančných skupín.
Pripomínam v mene zatiaľ nezávislého úradu, že ZP Dôvera má na svojich účtoch nerozdelený zisk vo výške 176 miliónov eur, ktorý ešte nepodlieha regulácii schválenej až od 1. 1. 2023, a čaká na vyplatenie akcionárom a je to v súčasnosti iba Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ktorý na to upozorňuje. Verejný záujem, teda záujem o kvalitné, dostupné a cenovo prístupné zdravotníctvo, musia tak strážiť predovšetkým verejné orgány, pretože tie súkromné zaujíma najmä profit. Táto hnacia sila vysokej renty pravdepodobne prispela aj k ďalšiemu návrhu, o ktorom sa zatiaľ málo hovorí, ale budete o ňom hlasovať. Ide o zvýšenie zdravotných odvodov, a to výlučne na ťarchu zamestnávateľov, pričom avizovaný nárast predstavuje razantné zvýšenie odvodov živnostníkov a zamestnávateľov (až o 10 %), čím sa tieto odvody z pohľadu slovenských zamestnávateľov stanú definitívne najvyššími v EÚ. Čo je ešte závažnejšie, odhadujeme, že táto suma bude znamenať, že od budúceho roka tak zamestnávatelia odvedú zdravotným poisťovniam zhruba o 400 mil. eur ročne viac ako doteraz, z toho asi jednu tretinu v prospech investičného fondu Penta Investments Limited so sídlom v daňovom raji na Jersey, bez toho, aby mal občan garantovaný úžitok. Len súkromné zdravotné poisťovne pri tom mali už k 30. 9. 2023 na bankových účtoch k dispozícii cez 300 mil. eur.
Vážená pani poslankyňa, vážený pán poslanec,
predstavitelia odbornej obce, medzi ktorými nechýbajú ani poslankyne a poslanci Národnej rady SR, sa zhodujú, že nezávislý a odborne kompetentný Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou má v našej spoločnosti nezastupiteľné miesto. Nechcem, aby to vyznelo prehnane, ale myslím si, že vďaka poctivej práci, ktorú úradu v posledných dvoch rokoch umožňuje práve jeho nezávislosť od rôznych tlakov, sa stávame rešpektovanou inštitúciou. Inštitúciou, ktorá prispieva k otvorenej diskusii i zmene myslenia a v konečnom dôsledku napomáha vláde presadiť neľahké, ale potrebné reformy v systéme zdravotnej starostlivosti, o ktorých pravidelne informujeme (pozri linky nižšie).
Chcem preto veriť, že sa v Národnej rade SR nájde dostatok poslankýň a poslancov, ktorí prehodnotia vládny návrh novely kompetenčného zákona a v otázke vymenúvania a odvolávania predsedu úradu nájdu rozumný kompromis tak, aby bol v súlade s verejným záujmom i Ústavou Slovenskej republiky.
Na Slovensku panuje všeobecný konsenzus, že naše zdravotníctvo je v hlbokej kríze a neslúži uspokojivo potrebám občanov. V takejto vážnej situácii by mali ústavné orgány zo svojho rozhodovania vylúčiť nelegitímne záujmy finančných skupín, ktoré oslabujú akcieschopnosť štátu a sledujú súkromný, nie verejný záujem.
Príloha
1. Ústavnoprávne pripomienky k vládnemu návrhu novely tzv. kompetenčného zákona
(zákon č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy)
Príloha č. 1
Ústavnoprávne pripomienky k vládnemu návrhu novely kompetenčného zákona schválenému uznesením vlády č. 643/2023 vo vzťahu k Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou
1. Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ďalej aj „ÚDZS“ alebo „Úrad“) bol zriadený zákonom č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Zákon mu zveril široký okruh právomocí, ktorých spoločným menovateľom je vykonávanie efektívneho dohľadu nad poskytovaním zdravotnej starostlivosti a ochrana verejného záujmu v zdravotníctve. V prostredí poskytovania zdravotnej starostlivosti z povahy veci sú prítomné rôzne záujmy zúčastnených aktérov, ktoré by pri nedostatočnom dohľade mohli skĺznuť k tomu, že bude ohrozený hlavný cieľ celého systému, ktorým je poskytovanie kvalitnej a efektívnej zdravotnej starostlivosti obyvateľstvu.
2. Uvedeného si bol vedomý aj zákonodarca, ktorý už od počiatku vložil do zákona č. 581/2004 Z. z. formuláciu, obsiahnutú v § 18 ods. 2: „Pri plnení úloh, ktoré patria do pôsobnosti úradu, postupuje úrad nestranne a nezávisle od štátnych orgánov, orgánov územnej samosprávy, iných orgánov verejnej moci a od ďalších právnických osôb alebo fyzických osôb; štátne orgány, orgány územnej samosprávy, iné orgány verejnej moci ani ďalšie právnické osoby alebo fyzické osoby nesmú neoprávnene zasahovať do činnosti úradu.“ Úrad bol teda od počiatku koncipovaný ako nezávislý, t. j. nepodriadený žiadnemu inému orgánu verejnej moci.
3. S ohľadom na koncept nezávislosti Úradu bolo možné hodnotiť ako nevyhovujúci pôvodný systém ustanovovania jeho predsedu, ktorého menovala vláda na návrh ministra zdravotníctva. Hoci tento koncept nebol nikdy z pohľadu ústavnosti napadnutý resp. právne relevantným spôsobom spochybnený, možno vysloviť veľmi vážne pochybnosti, či bol v súlade s Ústavou SR. Ústava totiž v čl. 102 ods. 1 písm. h), pri výpočte právomocí prezidenta republiky, zakotvuje, že prezident vymenúva „vyšších štátnych funkcionárov“ v prípadoch ustanovených zákonom. Naproti tomu, v čl. 119 písm. m), pri výpočte právomocí vlády, ústava hovorí, že vláda vymenúva „štátnych funkcionárov“. Je pritom významné a nie je vecou náhody, že ústava rozlišuje medzi „vyššími štátnymi funkcionármi“ a „štátnymi funkcionármi“.
4. Rozdiel medzi pojmami „vyšší štátny funkcionár“ a „štátny funkcionár“ veľmi jasne vysvetlil prostredníctvom konkrétnych rozlišovacích kritérií Ústavný súd SR, ktorý z neho vyvodil aj dôsledky v podobe konštatovania protiústavnosti zákona (ktorý zveril vláde, a nie prezidentovi, vymenovanie štátneho funkcionára spadajúceho do kategórie vyšších). V náleze sp. zn. PL. ÚS 32/95 zo 7. novembra 1996 Ústavný súd konštatoval:
„Kým za štátneho funkcionára je potrebné považovať každého pracovníka štátneho orgánu s istými, hoci minimálnymi rozhodovacími kompetenciami, vyššieho štátneho funkcionára by mali charakterizovať najmä tieto znaky:
– je spravidla na čele ústredného orgánu,
– z titulu svojho postavenia zabezpečuje zachovávanie ústavy a zákonov a ich ochranu, – presadzuje a chráni prioritné záujmy štátu i občanov doma i v zahraničí,
– je do svojej funkcie ustanovovaný na základe ústavy alebo zákona,- pokiaľ je jeho pôsobnosť teritoriálne vymedzená, musí sa vzťahovať na celé územie republiky.“
5. Z vyššie citovaných záverov Ústavného súdu možno jednoznačne vyvodiť, že ak ide o takého štátneho funkcionára, ktorý spĺňa kritériá stanovené pre vyšších štátnych funkcionárov, zákon nemôže jeho menovanie a odvolanie zveriť vláde, ale musí ho zveriť prezidentovi, inak sa dostane do rozporu s ústavou.[1]
6. Berúc do úvahy postavenie a kompetencie ÚDZS a jeho predsedu je aj bez nutnosti podrobného odôvodňovania zrejmé, že predseda Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou jednoznačne patrí medzi vyšších štátnych funkcionárov, pretože spĺňa kumulatívne všetky kritériá vytýčené Ústavným súdom. Preto v zmysle záverov Ústavného súdu jeho menovanie musí byť zverené prezidentovi republiky.
7. K náprave nežiaduceho a ústavne problematického stavu, keď predsedu ÚDZS menovala vláda, došlo pomerne neskoro, zákonom č. 540/2021 Z. z. o kategorizácii ústavnej zdravotnej starostlivosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Tento zákon zmenil spôsob kreácie predsedu ÚDZS tak, že odteraz ho menuje prezident republiky na návrh vlády, ktorý schvaľuje Národná rada SR. Dôvodová správa k zákonu č. 540/2021 Z. z. k tomu uvádza nasledovné: „Navrhovanou úpravou sa posilňuje stabilita a nezávislosť postavenia predsedu úradu, ako nezávislého orgánu vykonávajúceho dohľad nad poskytovaním zdravotnej starostlivosti a nad verejným zdravotným poistením vrátane zdravotných poisťovní, obdobne ako je vykonávaný dohľad Národnou bankou Slovenska nad finančným trhom. Navrhovaná úprava je súčasťou opatrení smerujúcich k naplneniu cieľa (…) v oblasti starostlivosti o zdravie obyvateľstva, ktorým je posilnenie pozície štátu v oblasti zdravotného poistenia a zvýšenie kvality zdravotníctva. Štát prinavráti do centra svojej pozornosti ako svoj primárny záujem zdravie občanov, ktorý nebude ustupovať silným záujmovým a finančným skupinám v pozadí.“
8. Po zmene zákonnej úpravy vykonanej zákonom č. 540/2021 Z. z. bolo možné konštatovať, že spôsob výberu predsedu ÚDZS konečne zodpovedal parametrom, ktorým by mal zodpovedať tak z pohľadu ústavnej úpravy menovacích právomocí prezidenta republiky a vlády, ako aj z pohľadu úloh, ktoré má Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou plniť vo verejnom záujme. Kľúčová úloha vlády v procese výberu predsedu ÚDZS zostáva zachovaná, keďže jedine na jej návrh môžu konať parlament aj prezident. Zároveň je však vylúčené, aby predsedu ÚDZS bolo možné odvolať na základe ľubovôle jedného ústavného orgánu, ktorý navyše nemá mať na činnosť Úradu podľa zákona dosah.
9. Navrhovaná legislatívna zmena, ktorá vyplýva z uznesenia vlády č. 643/2023 z 29.11.2023, má za cieľ zvrátiť právnu úpravu zavedenú zákonom č. 540/2021 Z. z. a vytvoriť systém, keď nielenže menovanie predsedu ÚDZS bude výlučne v rukách vlády, ale táto bude môcť ho kedykoľvek aj odvolať, a to na základe veľmi „flexibilného“ dôvodu, ktorý sa má zaviesť do zákona (pochybnosti o osobnostných vlastnostiach predsedu ÚDZS). Dôvodová správa nijako nevysvetľuje, v čom by navrhovaná právna úprava mala prospieť verejnému záujmu a kvalite vykonávaného dohľadu nad zdravotnou starostlivosťou. Iba všeobecne konštatuje, že sa má vykonať návrat k predchádzajúcej úprave, ktorú vláda považuje za „štandardnejší spôsob“ kreácie predsedu ÚDZS. Práve tento „štandardnejší“ spôsob však bol veľmi problematický z pohľadu ústavnoprávneho i z pohľadu praktického dodržania zásady, podľa ktorej má byť Úrad pri výkone svojich kompetencií nezávislý. Dôvodová správa k vládnemu návrhu zákona tieto súvislosti úplne opomína.
10. Okrem súvislostí týkajúcich sa Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou je nutné uviesť, že nevidno žiadny relevantný zákonný dôvod, pre ktorý by mala byť navrhovaná zákonná úprava prerokovaná v skrátenom legislatívnom konaní.
11. Napokon, potenciálne problematický je ešte jeden ústavný aspekt navrhovanej zákonnej úpravy, ktorý nemá systémový, ale ľudskoprávny rozmer. Keby táto právna úprava bola prijatá v navrhovanej podobe, vláde by sa vytvorila právomoc odvolať predsedu ÚDZS de facto kedykoľvek a túto právomoc by sa rozhodla využiť vo k aktuálnej predsedníčke Úradu, otvorila by sa tým otázka porušenia jej ústavných práv, predovšetkým legitímnych očakávaní a práv súvisiacich s výkonom verejnej funkcie.
ZÁVER
Z vyššie uvedeného vyplýva, že návrh zákona, ktorý schválila vláda uznesením č. 643/2023 z 29.11.2023 a ktorý chce predložiť do skráteného legislatívneho konania, je ústavnoprávne výrazne problematický. Prinajmenšom vo vzťahu k Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou a kreácii jeho predsedu návrh zákona nerešpektuje ústavné požiadavky deľby menovacích právomocí medzi prezidenta republiky a vládu tak, ako ich formuloval Ústavný súd. Návrh zákona taktiež stavia veľký otáznik nad zákonom ustanovenú nezávislosť Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ktorá je nevyhnutnosťou pre ochranu verejného záujmu v prostredí zdravotníctva a v procese dohľadu nad poskytovaním zdravotnej starostlivosti. Navrhovaná zákonná úprava je jednoznačným regresom oproti súčasnému stavu a môže významným spôsobom ohroziť efektívny dohľad nad poskytovaním zdravotnej starostlivosti, a tým aj kvalitu poskytnutej zdravotnej starostlivosti.
[1] OROSZ, L., SVÁK, J. a kol. Ústava Slovenskej republiky – Komentár. Zväzok II. (ústavné orgány). Bratislava: Wolters Kluwer, 2022, s. 257 – 258.