1. Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ďalej len „úrad“) na základe žiadostí spoločnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (ďalej len „VšZP“) vydal dňa 18. 12. 2023 tri rozhodnutia, ktorými udelil predchádzajúci súhlas na voľbu troch nových členov predstavenstva VšZP, a to na voľbu pána doc. PhDr. JUDr. Michala Ďuriša, PhD., pána Ing. Mateja Feketeho, MBA a pani Ing. Moniky Begánovej, MPH, MHA, FCCA. Následne VšZP podala voči rozhodnutiam úradu o udelení predchádzajúceho súhlasu na voľbu pána Mateja Feketeho a pani Moniky Begánovej za členov predstavenstva VšZP rozklady, ktoré boli úradu doručené dňa 29. 12. 2023. Rozhodnutie úradu vydané vo vzťahu k pánovi Michalovi Ďurišovi VšZP rozkladom nenapadla. Informácie, že úrad „expresne rýchlo“ rozhodol o rozklade VšZP podanému voči rozhodnutiu úradu vydanému vo vzťahu k pánovi Michalovi Ďurišovi, ktoré sa vyskytli v mediálnom priestore, tak nie sú pravdivé.
Dňa 11. 1. 2024 však VšZP doručila úradu späťvzatie rozkladu proti rozhodnutiu vo veci vydania predchádzajúceho súhlasu na voľbu pána Mateja Feketeho za člena predstavenstva VšZP. Rozhodnutie úradu o udelení predchádzajúceho súhlasu za člena predstavenstva je teda právoplatné.
Vo veci rozkladu podaného zo strany VšZP voči rozhodnutiu úradu vydaného vo vzťahu k pani Monike Begánovej sú aktuálne v súlade s platnou právnou úpravou vykonávané príslušné procesné úkony. Úrad bude postupovať v tomto konaní pri dodržaní všetkých zákonných lehôt, ktoré sú v prípade rozkladu nasledovné: V súlade so zákonom č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov a zákonom č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (Správny poriadok) je potrebné podaný rozklad predložiť odvolaciemu orgánu v lehote 30 dní od jeho doručenia (t. j. najneskôr do 29. 1. 2024). Odvolací orgán následne rozhodne o podanom rozklade v lehote 30 dní, resp. 60 dní odo dňa jeho predloženia (t. j. najneskôr do 29. 2., resp. 29. 3. 2024).
Úrad v tejto súvislosti poukazuje na skutočnosť, že ide o prvý prípad, keď VšZP podala úradu žiadosti o vydanie predchádzajúceho súhlasu a následne rozkladom napadla rozhodnutia úradu, ktorými úrad žiadostiam VšZP v plnom rozsahu vyhovel.
Na základe údajov zverejnených na webovom sídle Ministerstva zdravotníctva SR (ďalej len „MZ SR“) taktiež dodávame, že MZ SR ako jediný akcionár zmenilo stanovy VšZP a predstavenstvo VšZP bude dočasne len jednočlenné. Od 11. 1. 2024 je teda novým predsedom predstavenstva a zároveň jediným členom predstavenstva pán Michal Ďuriš, máme zato, že tento tiež neštandardný stav potrvá len krátko.
2. Kompetenciu voliť a odvolávať dve tretiny členov dozornej rady VšZP má jediný akcionár, ktorým je Slovenská republika v zastúpení MZ SR a zamestnanci, ktorí si volia tretinu dozornej rady. V prípade odvolania, resp. skončenia funkcie niektorého člena dozornej rady je povinnosťou zvoliť nového člena dozornej rady najneskôr do troch mesiacov odo dňa zániku funkcie pôvodného člena dozornej rady. Úrad teda nemá žiadnu kompetenciu voliť alebo odvolávať členov dozornej rady zdravotnej poisťovne. Pre úplnosť dodávame, že dozorná rada má aktuálne štyroch členov (z pôvodného počtu 6) vrátane podpredsedu, takže je funkčná a stále uznášaniaschopná.
Úradu boli dňa 21. 12. 2023 doručené dve žiadosti a 10. 1. 2024 jedna žiadosť o vydanie predchádzajúceho súhlasu na voľbu troch nových členov dozornej rady VšZP. Vo veci predmetných žiadostí úrad koná a aktuálne preveruje splnenie zákonných podmienok na vydanie predchádzajúceho súhlasu na voľbu navrhovaných osôb za členov dozornej rady VšZP (odbornú spôsobilosť a dôveryhodnosť). O predmetných žiadostiach VšZP rozhodne úrad v zákonnej lehote.
Úrad zároveň opätovne poukazuje na skutočnosť, že vydanie predchádzajúceho súhlasu na voľbu nového člena predstavenstva alebo dozornej rady pre konkrétnu osobu neznamená automaticky jeho zvolenie. Rozhodnutie úradu o udelení predchádzajúceho súhlasu potvrdzuje len splnenie zákonných podmienok pre voľbu nového člena predstavenstva alebo dozornej rady. To, či osoba, vo vzťahu ku ktorej bol predchádzajúci súhlas úradu vydaný, aj bude reálne ustanovená do funkcie člena predstavenstva alebo člena dozornej rady, závisí od orgánu, ktorý ustanovuje členov predstavenstva a členov dozornej rady do funkcie.
Úrad vydal Vestník č. 1. Obsahuje platobnú schopnosť ZP za november 2023, metodické usmernenie č. 5/9/2015 o spracovaní a vykazovaní zdravotných výkonov a lekárenských poukazov poskytovateľov zdravotnej starostlivosti elektronickou formou, metodické usmernenie č. 4/2/2016 k elektronickým chybovým protokolom zo spracovania dávok od poskytovateľov zdravotnej starostlivosti a metodické usmernenie 1/2/2013 k dátovým rozhraniam vybraných oznamovacích povinností zdravotných poisťovní voči úradu.
My, predsedníčky a predsedovia regulačných a kontrolných úradov na Slovensku, žiadame všetky členky a členov vlády, poslankyne a poslancov Národnej rady Slovenskej republiky, ale aj ostatné inštitúcie, aby neprijímali také opatrenia alebo legislatívne zmeny, ktoré zásadne oslabujú odbornú autonómiu a odolnosť regulačných inštitúcií a ktoré sú v rozpore s verejným záujmom, pravidlami EÚ vrátane jej smerníc a nariadení a s Ústavou SR.
Kvalitu života na Slovensku vo významnej miere ovplyvňuje úroveň služieb, ktoré orgány verejnej moci poskytujú verejnosti. Regulačné úrady ochraňujú hospodársku súťaž, bránia vzniku monopolov, ktoré poškodzujú spotrebiteľov vysokými cenami. Dozerajú na efektívne nakladanie s verejnými zdrojmi. Vo verejnom zdravotníctve dohliadajú na správne poskytovanie zdravotnej starostlivosti, na solventnosť zdravotných poisťovní ako aj na plnenie reformy optimalizácie siete nemocníc, ktoré je dôležité pre čerpanie prostriedkov z Plánu obnovy.
Kvalita štátnej regulácie závisí od kvality odborných kapacít, od konkrétnych úradníkov, ktorí vydávajú rozhodnutia. Pre úspešné získavanie odborníkov pre dlhodobú prácu vo verejnej správe je dôležitá miera ich sebarealizácie. Profesionálna a funkčná verejná správa predstavuje v spoločnosti stabilizačný prvok a posilňuje dôveru občanov v štát. Orgány verejnej moci, ktoré sú vystavené svojvôli politikov, túto dôveru oslabujú.
Z tohto uhla pohľadu sú navrhované zmeny v tzv. kompetenčnom zákone, ktorým sa menia zákony o hospodárskej súťaži alebo o zdravotných poisťovniach, krokom späť. Nezvyšujú odborné nároky na predsedov regulačných orgánov, práve naopak. Robia ich závislými na politickej vôli vlády.
Pripomíname, že systém bŕzd a protiváh, ktorý v demokratickej spoločnosti chráni pred zneužívaním moci, by mal platiť aj v mechanizmoch, ktoré kreujú verejnú správu personálne i kompetenčne.
Na záver našej výzvy poslankyniam a poslancom Národnej rady SR chceme upozorniť na hrubé slovné útoky voči niektorým pracovníkom vo verejnej správe, ktoré odsudzujeme a považujeme ich za odklon od ich profesionalizácie. Sme za slušný a vecný dialóg s vládou. Očakávame, že sa zaň zasadia aj príslušné odborové a stavovské organizácie.
Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ďalej len „úrad“) v tomto roku eviduje 173 531 prihlášok na zmenu zdravotnej poisťovne (ďalej aj „ZP“). Akceptovaných bolo predbežne 146 401 prihlášok, neakceptovaných bolo 27 130, počet neakceptovaných prihlášok oproti minulému roku klesol. Hlavným dôvodom neakceptácie prihlášky bolo jej späťvzatie, ktoré mohli poistenci tento rok vykonať až do konca októbra a duplicitne podané prihlášky do viacerých zdravotných poisťovní.
Prehľad podaných, neakceptovaných a akceptovaných prihlášok na zmenu ZP od 1. 1. 2024:
Prehľad akceptovaných prihlášok na zmenu ZP od 1. 1. 2024 vyjadrené ako presun poistencov medzi jednotlivými ZP:
Prehľad akceptovaných prihlášok na zmenu ZP od 1. 1. 2024 (rok 2023) v porovnaní na predchádzajúce obdobie (rok 2022):
Benefity a nekalé praktiky
Významnú úlohu pri prepoistení zohrali jednotlivé benefity, ktoré zdravotné poisťovne svojim poistencov ponúkali. Išlo napríklad o doplatky za lieky, príspevky na zuby, okuliare a pod., ale aj o nefinančné nadštandardné služby – napr. odvoz pacienta kdekoľvek v rámci SR, na ktoré nemá poistenec nárok z verejného zdravotného poistenia. Podľa dostupných údajov zdravotné poisťovne vynaložili na finančné benefity len za prvý polrok roku 2023 celkovo takmer 30 mil. eur. Pre porovnanie uvádzame, že za celý rok 2021 to bolo takmer 29 mil. eur a za rok 2022 viac ako 40 mil. eur. Z týchto údajov jednoznačne vyplýva, že finančné prostriedky vynakladané zdravotnými poisťovňami práve na tieto benefity majú každoročne stúpajúcu tendenciu. Iné krajiny EÚ takéto vynakladanie zdrojov a praktiky nemajú povolené.
Prehľad akceptovaných prihlášok na zmenu ZP od 1. 1. 2024 podľa krajov: (Prihlášky podané poistencami s trvalým pobytom v SR)
V minulosti úrad opakovane informoval o nekalých praktikách zo strany agentov zdravotných poisťovní. Medzi tieto praktiky patrí prepoistenie bez vedomia poistenca, poskytovanie klamlivých alebo zavádzajúcich informácií v procese náboru nových poistencov, ale aj poskytovanie peňažnej odmeny poistencovi za podpis prihlášky. Nekalé praktiky sú vo vysokej miere používané v marginalizovaných komunitách, teda medzi tými najzraniteľnejšími. Úrad aktuálne eviduje od viacerých poistencov z týchto marginalizovaných skupín čestné vyhlásenia, v ktorých uvádzajú, že za podanie prihlášky na zmenu zdravotnej poisťovne prijali peňažné plnenie od osoby konajúcej za zdravotnú poisťovňu. Tieto podnety úrad momentálne preveruje, keďže mohlo dôjsť k porušeniu zákona. Po ich vyhodnotení pristúpi k prípadným ďalším krokom vo vzťahu k príslušnej zdravotnej poisťovni a bude informovať opätovne aj Generálnu prokuratúru SR.
Grafické zobrazenie obcí na mape Slovenska s farebným rozlíšením podľa podielu prepoistených voči populácii obce:
Podobne ako v minulých rokoch, obce s najväčším pomerom prepoistení na počet obyvateľov sú v najchudobnejších regiónoch Slovenska a často ide o obce s vysokým percentom rómskej populácie (podľa atlasu rómskych komunít až do 90 %). V obci Sása (okres Revúca) sa v tomto roku prepoistilo takmer 48 %, v obci Lipovec (okres Rimavská Sobota) sa prepoistilo takmer 42 % obyvateľov.
Top 10 obcí s najväčším pomerom prepoistení voči počtu obyvateľov obce:
Úrad rovnako preveruje nekalý nábor poistencov prostredníctvom tretích osôb na základe mandátnych zmlúv alebo zmlúv o sprostredkovaní s fyzickými osobami alebo právnickými osobami za peňažnú odplatu alebo za nepeňažnú odmenu. V tejto súvislosti úrad podal podnet Národnej banke Slovenska vo veci vykonania dohľadu, či neprichádza k porušovaniu činnosti tejto tretej osoby ako finančného sprostredkovateľa, resp. finančného poradcu, ktorý má povinnosť konať v zmysle etického kódexu pre komerčné poisťovne, keďže takúto činnosť obvykle vykonávajú súbežne.
Napriek zmenám legislatívy, ktorých cieľom bolo tieto praktiky obmedziť, ako aj prísľubu predstaviteľov zdravotných poisťovní, že ukončia spoluprácu s „agentmi“, ktorí takéto praktiky v minulosti používali, aktuálne čísla o prepoisťovaní v tomto roku ukazujú, že sa tento problém nepodarilo úplne odstrániť. Z údajov vyplýva, že z 26-tisíc tzv. často prepoisťovaných poistencov* sa v tomto roku opätovne prepoistilo takmer 11-tisíc, čo predstavuje 41 %. Najviac týchto poistencov sa prepoistilo do Všeobecnej zdravotnej poisťovne, a. s. (VšZP) a do Union zdravotnej poisťovne, a. s. (ZP Union), obe tieto poisťovne zaznamenali po 4-tisíc prihlášok často prepoisťovaných poistencov. Do Dôvera zdravotnej poisťovne, a. s. (ZP Dôvera) sa ich prepoistilo približne 3-tisíc.
Z grafu v prílohe je zrejmé, že kým VšZP bola najaktívnejšia koncom roka 2022, agenti ZP Union oslovovali často prepoisťovaných poistencov najmä v letnom období roku 2023, keď prepoisťovacia kampaň vrcholila.
Vzhľadom na zmenu príslušnej legislatívy, poistenci, ktorí podali prihlášku na zmenu zdravotnej poisťovne do 30. 9. 2023 (t. j. zmena od 1. 1. 2024), mali tento rok prvýkrát ešte možnosť do 31. 10. 2023 vziať podanú prihlášku späť, ak chceli ostať poistencami svojej terajšej zdravotnej poisťovne. Celkom bolo v tomto roku podaných 20 157 späťvzatí podanej prihlášky. Zákonnú možnosť podať späťvzatie prihlášky aj v priebehu októbra, teda v prvom mesiaci po ukončení prepoisťovacej kampane, podľa údajov k 31. 10. 2023 využilo 11 415 poistencov.
„Úrad má pri zistených porušeniach zákona v rámci prepoistenia rozbehnuté viaceré správne konania voči všetkým trom zdravotným poisťovniam, na základe ktorých im budú uložené sankcie“ uzavrel riaditeľ sekcie dohľadu nad zdravotným poistením Mgr. Marián Béreš, MPH.
Poznámky: V tabuľkách a grafoch sú poisťovne označované kódmi: 24 – ZP Dôvera, 25 – VšZP, 27 – ZP Union.
* Ide o skupinu poistencov, ktorí sa za posledných 10 rokov, t. j. v rokoch 2012-2022 prepoistili 6 a viackrát, pričom prepoistenie v roku 2022 znamená, že podali prihlášku na zmenu zdravotnej poisťovne od 1. 1. 2023.
Príloha Grafické znázornenie, ako sa prepoisťovanie skupiny 26-tisíc tzv. často prepoisťovaných poistencov vyvíjalo v čase:
Poslanci Výboru NR SR pre verejnú správu a regionálny rozvoj dnes umožnili predniesť Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ďalej len „úrad“) pripomienky k vládnemu návrhu novely kompetenčného zákona. Jeho súčasťou je totiž aj nový mechanizmus vymenúvania a odvolávania predsedu úradu, ktorý závažným spôsobom zasahuje do jeho nezávislosti.
Predsedníčka úradu Renáta Bláhová poslancom vysvetlila, že úrad je dnes jedinou nezávislou inštitúciou, ktorá dozerá na približne 7 miliárd eur zdravotných odvodov a bude veľkou chybou, ak sa znova dostane pod politický vplyv, cez ktorý presadzujú svoje zištné ekonomické záujmy rôzne finančné skupiny vrátane spoločnosti Penta.
Upozornila ich tiež na riziko, že plánované zvýšenie zdravotných odvodov, ktoré ako súčasť konsolidácie verejných financií prinesie do rozpočtu zdravotníctva zhruba 400 miliónov eur, bez náležitej kontroly a regulácie pôjde v podobe nezaslúženej renty finančným skupinám. A sú to zrejme tie isté finančné kruhy, ktoré prostredníctvom svojho vplyvu na formovanie štátnej zdravotnej politiky, dnes tlačia na podriadenie úradu Ministerstvu zdravotníctva SR a vláde SR.
Predsedníčka úradu členov výboru informovala aj o liste, ktorý včera zaslala všetkým poslancom a poslankyniam Národnej rady SR. Sú v ňom uvedené okrem iného aj ústavnoprávne argumenty, ktoré hovoria dokonca o možnej protiústavnosti navrhovanej zmeny vymenúvania a odvolávania predsedu alebo predsedníčky úradu, keďže z tohto procesu vynímajú parlament, aj hlavu štátu.
„Ďakujem poslancom výboru, že mi umožnili podrobne vysvetliť dôvody, pre ktoré nepokladáme článok III. návrhu novely kompetenčného zákona, ktorá upravuje spôsob menovania a odvolávania predsedu úradu, za šťastné riešenie,“ povedala predsedníčka úradu Renáta Bláhová.
Rokovanie výboru Národnej rady SR pre verejnú správu a regionálny rozvoj k návrhu vlády na skrátené legislatívne konanie o vládnom návrhu zákona, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy, je dostupný na: https://tv.nrsr.sk/vyborydetail/11237?termNr=9
Uvedeným návrhom sa výbor zaoberal približne od 19. minúty a 30. sekundy videa.
List predsedníčky úradu zaslaný poslancom a poslankyniam NR SR:
Vážená pani poslankyňa, vážený pán poslanec,
ako predsedníčka Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ďalej aj „úrad“) si Vás s plným rešpektom k Vášmu mandátu dovoľujem upozorniť na tú časť návrhu novely kompetenčného zákona, ktorou sa má oslabiť nezávislosť úradu cez odvolávanie jeho predsedu. Úrad je jediná nezávislá inštitúcia, ktorá dohliada aspoň v obmedzenom rozsahu nad výberom našich zdravotných odvodov, ktoré boli práve pred 20 rokmi kontroverzne sprivatizované. Objem týchto zdravotných odvodov už v tomto roku predstavuje 7 miliárd eur, veľká časť je pod kontrolou finančnej skupiny Penta.
V tomto kontexte si dovoľujem pripomenúť podozrenia, ktoré sprevádzali zdravotnícku reformu pána Zajaca schválenú v roku 2003. Tá okrem iného umožnila transformáciu jestvujúcich zdravotných poisťovní na súkromné akciové spoločnosti, otvorila im cestu k vytváraniu neregulovaného zisku z verejného zdravotného poistenia a „zabudla“ zakázať krížové vlastníctvo, čo sú dva zarážajúce unikáty, ktoré v EÚ nemajú svoje miesto. Podľa svedkov a americkej diplomatickej pošty, ktorá unikla cez Wikileaks, kontroverznú zdravotnícku reformu sprevádzalo korupčné ovplyvňovanie poslancov v prospech návrhov zákonov, ktoré predkladal do Národnej rady SR práve vtedajší minister zdravotníctva. Vyšetrovateľom mala bývalá poslankyňa Národnej rady SR uviesť nasledovné: „Gorila bola pravdivá aj v časti kupovania poslancov, o čom vedeli všetci, že jej bol ponúkaný úplatok finančnou skupinou Penta za to, že poslanci podporia Zajacovu reformu.“
Plánované vyňatie Národnej rady SR z procesu odvolávania aj menovania predsedu úradu a jeho podriadenie Ministerstvu zdravotníctva SR, je nesystémový krok a je otázne, či je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky (pozri ústavnoprávne pripomienky, ktoré sú prílohou tohto listu). Z minulosti vieme, že takéto riešenie malo veľmi negatívne dôsledky na zdroje verejného zdravotného poistenia a súčasne prinieslo nezaslúžený profit finančnej skupine Penta, podrobnosti sa dočítate najmä v správach za posledné dva roky fungovania úradu, teda za obdobie, v ktorom nebol úrad Ministerstvu zdravotníctva SR podriadený. To sa, pravdaže, tejto finančnej skupine nepáči, a preto ich napáda.
Bol to práve Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ktorý v čase podriadenosti Ministerstvu zdravotníctva SR schválil aj bankové úvery na vyplatenie stoviek miliónov eur z verejného zdravotného poistenia v prospech akcionárov finančnej skupiny Penta. Spoločnosť Penta sa tak stala najsilnejšou finančnou skupinou v sektore zdravotníctva nielen na Slovensku, ale možno aj v rámci EÚ. A zatiaľ čo rozširovala svoje investičné portfólio i politický vplyv a ťažila zo zdravotníctva zisky (v rokoch 2010 až 2020 len ZP Dôvera vyplatila svojim akcionárom 550 mil. eur, pričom kapitál, ktorý do poisťovne za celý tento čas vložila, bol len 34 mil. eur), naše verejné zdravotníctvo sa postupne pretváralo na „výberové zdravotníctvo pre bohatých“. Vo verejnej sieti dnes chýbajú stovky lekárov i sestier, predlžujú sa čakacie lehoty, za lepšiu dostupnosť zdravotnej starostlivosti treba napriek vysokým odvodom zaplatiť takpovediac na drevo. A, pochopiteľne, nespokojnosť občanov rastie.
Keďže Ministerstvo zdravotníctva SR zatiaľ riadne nevysvetlilo dôvody, pre ktoré sa má zmeniť jestvujúci postup vymenúvania a odvolávania predsedu úradu a prečo sa to má udiať ešte aj v skrátenom legislatívnom konaní, teda bez verejnej a odbornej diskusie, vzniká dôvodné podozrenie, že za týmto návrhom novely sú zase len zištné záujmy finančných skupín.
Pripomínam v mene zatiaľ nezávislého úradu, že ZP Dôvera má na svojich účtoch nerozdelený zisk vo výške 176 miliónov eur, ktorý ešte nepodlieha regulácii schválenej až od 1. 1. 2023, a čaká na vyplatenie akcionárom a je to v súčasnosti iba Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ktorý na to upozorňuje. Verejný záujem, teda záujem o kvalitné, dostupné a cenovo prístupné zdravotníctvo, musia tak strážiť predovšetkým verejné orgány, pretože tie súkromné zaujíma najmä profit. Táto hnacia sila vysokej renty pravdepodobne prispela aj k ďalšiemu návrhu, o ktorom sa zatiaľ málo hovorí, ale budete o ňom hlasovať. Ide o zvýšenie zdravotných odvodov, a to výlučne na ťarchu zamestnávateľov, pričom avizovaný nárast predstavuje razantné zvýšenie odvodov živnostníkov a zamestnávateľov (až o 10 %), čím sa tieto odvody z pohľadu slovenských zamestnávateľov stanú definitívne najvyššími v EÚ. Čo je ešte závažnejšie, odhadujeme, že táto suma bude znamenať, že od budúceho roka tak zamestnávatelia odvedú zdravotným poisťovniam zhruba o 400 mil. eurročne viac ako doteraz, z toho asi jednu tretinu v prospech investičného fondu Penta Investments Limited so sídlom v daňovom raji na Jersey, bez toho, aby mal občan garantovaný úžitok. Len súkromné zdravotné poisťovne pri tom mali už k 30. 9. 2023 na bankových účtoch k dispozícii cez 300 mil. eur.
Vážená pani poslankyňa, vážený pán poslanec,
predstavitelia odbornej obce, medzi ktorými nechýbajú ani poslankyne a poslanci Národnej rady SR, sa zhodujú, že nezávislý a odborne kompetentný Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou má v našej spoločnosti nezastupiteľné miesto. Nechcem, aby to vyznelo prehnane, ale myslím si, že vďaka poctivej práci, ktorú úradu v posledných dvoch rokoch umožňuje práve jeho nezávislosť od rôznych tlakov, sa stávame rešpektovanou inštitúciou. Inštitúciou, ktorá prispieva k otvorenej diskusii i zmene myslenia a v konečnom dôsledku napomáha vláde presadiť neľahké, ale potrebné reformy v systéme zdravotnej starostlivosti, o ktorých pravidelne informujeme (pozri linky nižšie).
Chcem preto veriť, že sa v Národnej rade SR nájde dostatok poslankýň a poslancov, ktorí prehodnotia vládny návrh novely kompetenčného zákona a v otázke vymenúvania a odvolávania predsedu úradu nájdu rozumný kompromis tak, aby bol v súlade s verejným záujmom i Ústavou Slovenskej republiky.
Na Slovensku panuje všeobecný konsenzus, že naše zdravotníctvo je v hlbokej kríze a neslúži uspokojivo potrebám občanov. V takejto vážnej situácii by mali ústavné orgány zo svojho rozhodovania vylúčiť nelegitímne záujmy finančných skupín, ktoré oslabujú akcieschopnosť štátu a sledujú súkromný, nie verejný záujem.
Ústavnoprávne pripomienky k vládnemu návrhu novely kompetenčného zákona schválenému uznesením vlády č. 643/2023 vo vzťahu k Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou
1. Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ďalej aj „ÚDZS“ alebo „Úrad“) bol zriadený zákonom č. 581/2004 Z. z. o zdravotných poisťovniach, dohľade nad zdravotnou starostlivosťou a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Zákon mu zveril široký okruh právomocí, ktorých spoločným menovateľom je vykonávanie efektívneho dohľadu nad poskytovaním zdravotnej starostlivosti a ochrana verejného záujmu v zdravotníctve. V prostredí poskytovania zdravotnej starostlivosti z povahy veci sú prítomné rôzne záujmy zúčastnených aktérov, ktoré by pri nedostatočnom dohľade mohli skĺznuť k tomu, že bude ohrozený hlavný cieľ celého systému, ktorým je poskytovanie kvalitnej a efektívnej zdravotnej starostlivosti obyvateľstvu.
2. Uvedeného si bol vedomý aj zákonodarca, ktorý už od počiatku vložil do zákona č. 581/2004 Z. z. formuláciu, obsiahnutú v § 18 ods. 2: „Pri plnení úloh, ktoré patria do pôsobnosti úradu, postupuje úradnestranne a nezávisle od štátnych orgánov, orgánov územnej samosprávy, iných orgánov verejnej moci a od ďalších právnických osôb alebo fyzických osôb; štátne orgány, orgány územnej samosprávy, iné orgány verejnej moci ani ďalšie právnické osoby alebo fyzické osoby nesmú neoprávnene zasahovať do činnosti úradu.“ Úrad bol teda od počiatku koncipovaný ako nezávislý, t. j. nepodriadený žiadnemu inému orgánu verejnej moci.
3. S ohľadom na koncept nezávislosti Úradu bolo možné hodnotiť ako nevyhovujúci pôvodný systém ustanovovania jeho predsedu, ktorého menovala vláda na návrh ministra zdravotníctva. Hoci tento koncept nebol nikdy z pohľadu ústavnosti napadnutý resp. právne relevantným spôsobom spochybnený, možno vysloviť veľmi vážne pochybnosti, či bol v súlade s Ústavou SR. Ústava totiž v čl. 102 ods. 1 písm. h), pri výpočte právomocí prezidenta republiky, zakotvuje, že prezident vymenúva „vyšších štátnych funkcionárov“ v prípadoch ustanovených zákonom. Naproti tomu, v čl. 119 písm. m), pri výpočte právomocí vlády, ústava hovorí, že vláda vymenúva „štátnych funkcionárov“. Je pritom významné a nie je vecou náhody, že ústava rozlišuje medzi „vyššími štátnymi funkcionármi“ a „štátnymi funkcionármi“.
4. Rozdiel medzi pojmami „vyšší štátny funkcionár“ a „štátny funkcionár“ veľmi jasne vysvetlil prostredníctvom konkrétnych rozlišovacích kritérií Ústavný súd SR, ktorý z neho vyvodil aj dôsledky v podobe konštatovania protiústavnosti zákona (ktorý zveril vláde, a nie prezidentovi, vymenovanie štátneho funkcionára spadajúceho do kategórie vyšších). V náleze sp. zn. PL. ÚS 32/95 zo 7. novembra 1996 Ústavný súd konštatoval:
„Kým za štátneho funkcionára je potrebné považovať každého pracovníka štátneho orgánu s istými, hoci minimálnymi rozhodovacími kompetenciami, vyššieho štátneho funkcionára by mali charakterizovať najmä tieto znaky: – je spravidla na čele ústredného orgánu, – z titulu svojho postavenia zabezpečuje zachovávanie ústavy a zákonov a ich ochranu, – presadzuje a chráni prioritné záujmy štátu i občanov doma i v zahraničí, – je do svojej funkcie ustanovovaný na základe ústavy alebo zákona,- pokiaľ je jeho pôsobnosť teritoriálne vymedzená, musí sa vzťahovať na celé územie republiky.“
5. Z vyššie citovaných záverov Ústavného súdu možno jednoznačne vyvodiť, že ak ide o takého štátneho funkcionára, ktorý spĺňa kritériá stanovené pre vyšších štátnych funkcionárov, zákon nemôže jeho menovanie a odvolanie zveriť vláde, ale musí ho zveriť prezidentovi, inak sa dostane do rozporu s ústavou.[1]
6. Berúc do úvahy postavenie a kompetencie ÚDZS a jeho predsedu je aj bez nutnosti podrobného odôvodňovania zrejmé, že predseda Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou jednoznačne patrí medzi vyšších štátnych funkcionárov, pretože spĺňa kumulatívne všetky kritériá vytýčené Ústavným súdom. Preto v zmysle záverov Ústavného súdu jeho menovanie musí byť zverené prezidentovi republiky.
7. K náprave nežiaduceho a ústavne problematického stavu, keď predsedu ÚDZS menovala vláda, došlo pomerne neskoro, zákonom č. 540/2021 Z. z. o kategorizácii ústavnej zdravotnej starostlivosti a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Tento zákon zmenil spôsob kreácie predsedu ÚDZS tak, že odteraz ho menuje prezident republiky na návrh vlády, ktorý schvaľuje Národná rada SR. Dôvodová správa k zákonu č. 540/2021 Z. z. k tomu uvádza nasledovné: „Navrhovanou úpravou sa posilňuje stabilita anezávislosť postavenia predsedu úradu, ako nezávislého orgánu vykonávajúceho dohľad nad poskytovaním zdravotnej starostlivosti a nad verejným zdravotným poistením vrátane zdravotných poisťovní, obdobne ako je vykonávaný dohľad Národnou bankou Slovenska nad finančným trhom. Navrhovaná úprava je súčasťou opatrení smerujúcich k naplneniu cieľa (…) v oblasti starostlivosti o zdravie obyvateľstva, ktorým je posilnenie pozície štátu v oblasti zdravotného poistenia a zvýšenie kvality zdravotníctva. Štát prinavráti do centra svojej pozornosti ako svoj primárny záujem zdravie občanov, ktorý nebude ustupovať silným záujmovým a finančným skupinám v pozadí.“
8. Po zmene zákonnej úpravy vykonanej zákonom č. 540/2021 Z. z. bolo možné konštatovať, že spôsob výberu predsedu ÚDZS konečne zodpovedal parametrom, ktorým by mal zodpovedať tak z pohľadu ústavnej úpravy menovacích právomocí prezidenta republiky a vlády, ako aj z pohľadu úloh, ktoré má Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou plniť vo verejnom záujme. Kľúčová úloha vlády v procese výberu predsedu ÚDZS zostáva zachovaná, keďže jedine na jej návrh môžu konať parlament aj prezident. Zároveň je však vylúčené, aby predsedu ÚDZS bolo možné odvolať na základe ľubovôle jedného ústavného orgánu, ktorý navyše nemá mať na činnosť Úradu podľa zákona dosah.
9. Navrhovaná legislatívna zmena, ktorá vyplýva z uznesenia vlády č. 643/2023 z 29.11.2023, má za cieľ zvrátiť právnu úpravu zavedenú zákonom č. 540/2021 Z. z. a vytvoriť systém, keď nielenže menovanie predsedu ÚDZS bude výlučne v rukách vlády, ale táto bude môcť ho kedykoľvek aj odvolať, a to na základe veľmi „flexibilného“ dôvodu, ktorý sa má zaviesť do zákona (pochybnosti o osobnostných vlastnostiach predsedu ÚDZS). Dôvodová správa nijako nevysvetľuje, v čom by navrhovaná právna úprava mala prospieť verejnému záujmu a kvalite vykonávaného dohľadu nad zdravotnou starostlivosťou. Iba všeobecne konštatuje, že sa má vykonať návrat k predchádzajúcej úprave, ktorú vláda považuje za „štandardnejší spôsob“ kreácie predsedu ÚDZS. Práve tento „štandardnejší“ spôsob však bol veľmi problematický z pohľadu ústavnoprávneho i z pohľadu praktického dodržania zásady, podľa ktorej má byť Úrad pri výkone svojich kompetencií nezávislý. Dôvodová správa k vládnemu návrhu zákona tieto súvislosti úplne opomína.
10. Okrem súvislostí týkajúcich sa Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou je nutné uviesť, že nevidno žiadny relevantný zákonný dôvod, pre ktorý by mala byť navrhovaná zákonná úprava prerokovaná v skrátenom legislatívnom konaní.
11. Napokon, potenciálne problematický je ešte jeden ústavný aspekt navrhovanej zákonnej úpravy, ktorý nemá systémový, ale ľudskoprávny rozmer. Keby táto právna úprava bola prijatá v navrhovanej podobe, vláde by sa vytvorila právomoc odvolať predsedu ÚDZS de facto kedykoľvek a túto právomoc by sa rozhodla využiť vo k aktuálnej predsedníčke Úradu, otvorila by sa tým otázka porušenia jej ústavných práv, predovšetkým legitímnych očakávaní a práv súvisiacich s výkonom verejnej funkcie.
ZÁVER
Z vyššie uvedeného vyplýva, že návrh zákona, ktorý schválila vláda uznesením č. 643/2023 z 29.11.2023 a ktorý chce predložiť do skráteného legislatívneho konania, je ústavnoprávne výrazne problematický. Prinajmenšom vo vzťahu k Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou a kreácii jeho predsedu návrh zákona nerešpektuje ústavné požiadavky deľby menovacích právomocí medzi prezidenta republiky a vládu tak, ako ich formuloval Ústavný súd. Návrh zákona taktiež stavia veľký otáznik nad zákonom ustanovenú nezávislosť Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ktorá je nevyhnutnosťou pre ochranu verejného záujmu v prostredí zdravotníctva a v procese dohľadu nad poskytovaním zdravotnej starostlivosti. Navrhovaná zákonná úprava je jednoznačným regresom oproti súčasnému stavu a môže významným spôsobom ohroziť efektívny dohľad nad poskytovaním zdravotnej starostlivosti, a tým aj kvalitu poskytnutej zdravotnej starostlivosti.
[1] OROSZ, L., SVÁK, J. a kol. Ústava Slovenskej republiky – Komentár. Zväzok II. (ústavné orgány). Bratislava: Wolters Kluwer, 2022, s. 257 – 258.
Návrh novely kompetenčného zákona, ktorý tento týždeň schválila vláda SR, a ktorým sa zásadne mení aj vymenúvanie a odvolávanie predsedu Úradu pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou (ďalej len „úrad“), je krokom k oslabeniu nezávislosti tejto dôležitej verejnej inštitúcie. Úrad má teraz obdobnú nezávislosť ako Najvyšší kontrolný úrad SR alebo Protimonopolný úrad SR.
Ak doteraz predsedu úradu vymenúval a odvolával prezident na návrh vlády SR, a to po schválení Národnou radou SR, po novom má túto právomoc vykonávať už len vláda SR na návrh ministra/ministerky zdravotníctva. Prezident aj Národná rada SR majú byť z tohto procesu vylúčení, navyše, presne stanovené dôvody na odvolanie majú byť doplnené o vágnu formulu, „ak existujú iné závažné dôvody, najmä v prípade konania, ktoré vyvoláva alebo je spôsobilé vyvolať pochybnosti o osobnostných, morálnych alebo odborných predpokladoch na výkon jeho funkcie“.
Tento nový dôvod, pre ktorý je možné odvolať predsedu alebo predsedníčku úradu prakticky kedykoľvek, znamená politizáciu verejnej správy na úkor jej nestrannosti a profesionálnej odbornosti a vychádza v ústrety záujmom finančných skupín, ktoré získavajú z verejných zdrojov v zdravotníctve nezaslúženú rentu a na pomery v EÚ nevídanú dominanciu.
Je to prekvapujúce o to viac, že vo svojom čerstvo schválenom Programovom vyhlásení v oblasti zdravotnej politiky vláda SR tvrdí, že jej „ambíciou je odpolitizovanie rezortu zdravotníctva“ a zároveň v tom istom dokumente konkretizuje, že „zabezpečí, aby Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou bol spôsobilý adresne vykonávať dohľad a kontrolu nad hospodárnosťou, účelnosťou a efektivitou využívania zdrojov verejného zdravotného poistenia“.
Ministerstvo zdravotníctva SR (MZ SR) túto zmenu, ktorú sa finančná skupina Penta pokúšala pôvodne presadiť cez SaS, vysvetľuje cez médiá tak, že ide o „návrat k právnej úprave, ktorá bola dlhoročne zaužívaná“. Chýbajú však akékoľvek argumenty. Pritom práve počas neslávnej dlhoročnej éry, v ktorej bol úrad podriadený MZ SR, došlo k spojeniu zdravotných poisťovní Dôvera (ZP Dôvera) a Apollo. Úrad v tom zohral kľúčovú rolu a následne schválil aj bankové úvery na vyplatenie stoviek miliónov eur z verejného zdravotného poistenia v prospech akcionárov Penty. Práve v čase, keď bol úrad podriadený MZ SR, sa slovenské zdravotníctvo radikálne priblížilo ku konceptu „výberového“ zdravotníctva pre bohatých a dominancia finančnej skupiny narástla na úkor štátnych poskytovateľov zdravotnej starostlivosti, ako ukazujú aj grafy č. 2 a 3 zo Správy o činnosti za rok 2021, ktorú sa Penta dožaduje súdnou cestou stiahnuť.
Naopak, v krátkej ére nezávislosti sa úradu podarilo významne prispieť k presadeniu niekoľkých prelomových míľnikov: obmedzenie a zaregulovanie ziskov zdravotných poisťovní od 1. 1. 2023 a intenzívne informovanie verejnosti o dianí a situácii v zdravotníctve. Stačí si porovnať informácie zverejňované úradom do roku 2021, keď bol podriadený MZ SR, a potom, keď začal plniť úlohu nezávislého strážneho psa: https://www.udzs-sk.sk/urad/media/tlacove-spravy/.
Je pravdepodobné, že najmä nezávislosť úradu, jeho právne kroky, i keď v rámci obmedzenej kompetencie, a informačný tlak nedovolili ZP Dôvera od roku 2021 vyplatiť nerozdelené zisky, ktoré sú k 31. 12. 2022 vo výške 176 mil. eur a tieto zdroje pochádzajú z verejného zdravotného poistenia. V rokoch 2010 až 2020, teda v čase podriadenosti úradu a neinformovania verejnosti, to bolo naopak: ZP Dôvera akcionárom vyplatila až 550 mil. eur.
Až teraz dáva logiku, prečo sa finančná skupina Penta, ktorá má v zdravotníctve široké portfólio záujmov, vrátane ďalších 176 miliónov eur ešte nevyplateného zisku, snaží úrad a jeho vedenie odradiť množstvom šikanóznych krokov vrátane mediálnych útokov, chronického napádania prerozdeľovacieho mechanizmu a už dokonca aj žaloby osobne podpísanej JUDr. Valériou Haščákovou za údajnú nemajetkovú ujmu ZP Dôvera, ktorou chce docieliť stiahnutie správ úradu. Správ, v ktorých úrad informuje vo verejnom záujme a, áno, kriticky posudzuje spôsoby rôznych aktérov, ktorí získavajú zo zdravotníctva nezaslúženú rentu.
Návrh kompetenčného zákona má byť prerokovaný v skrátenom legislatívnom konaní. V dôvodovej správe k návrhu sa však vláda SR ani slovom nezmieňuje, prečo chce bez riadnej verejnej odbornej diskusie zmeniť postup vymenovania a odvolávania predsedu úradu, a tým oslabiť jeho nezávislosť. Prečo to robí práve v čase, keď verejné financie krvácajú a úrad je jediná nezávislá inštitúcia, ktorá má strážiť zdravotné poistenie v objeme 7 miliárd eur len tento rok a riskuje tak odliatie ďalších zdrojov?
Veríme, že výbor NR SR pre verejnú správu a regionálny rozvoj, ktorý by sa týmto návrhom mal zaoberať, novelu zákona prehodnotí tak, aby bola v súlade s verejným záujmom, ako aj s Ústavou SR. Všetci sa zhodujeme, že zdravotníctvo na Slovensku je v hlbokej kríze a neslúži uspokojivo potrebám občanov. V takejto vážnej situácii by mali ústavné orgány zo svojho rozhodovania vylúčiť tak nelegitímne záujmy finančných skupín a rovnako aj prípadné pokusy o revanš.
Slovensky
English
